构建海关大监管体系是2009年全国海关关长会议提出的重要战略任务。盛光祖署长指出：“必须着力优化海关监督管理体制机制，坚持有效监管和高效运作的有机统一，才能全面履行海关把关服务职责。”大监管体系的提出不是偶然的，它表明海关监管中仍然存在着一些亟待解决的问题，如果把海关监管看成一个大的系统，那么，在这个大的系统中，还有不和谐的因子、因素，还有不健全、不到位的机制、体制，影响整体的运转效能，影响有效监管和高效运作的和谐统一。如何构建海关大监管体系，笔者以为，借鉴先进的管理思想和理论，特别是约束理论，对海关大监管体系的构建会有很大的助益。
一、TOC的产生及基本思想
TOC是Theory of Constraints的简称，中文译为“约束理论”。TOC是一位以色列物理学家创立的，它的第一本有关TOC的著作于1984年出版，书名为《目标》，被译成13国语言，成为全球的畅销书，TOC因而流传。
TOC认为，任何系统至少存在着一个约束，否则它就可能有无限的产出。因此要提高一个系统(任何组织均可视为一个系统)的产出，必须要打破系统的约束。任何系统可以想象成由一连串的环所构成，环与环相扣，这个系统的强度就取决于其最弱的一环，而不是其最强的一环。相同的道理，我们也可以将海关系统或一个海关视为一条链条，每一层海关机构或每一个部门是这个链条其中的一环。如果我们要提升海关监管的整体目标，我们必须从最弱的一环，也就是从瓶颈(或约束)的一环入手，才可得到显著的改善。换句话说，如果这个约束决定海关系统或海关监管目标的速率，我们必须从克服该约束着手，才能以更快速的步伐在短时间内显著地提高海关监管的整体效能。
当然，这种效能的提升不可能是无限的，因为现实中没有一个系统可以有无限地产出。当我们强化了一个最弱的一环，另外一个较弱的一环就会成为新的最弱的环。所以，我们要不断地探讨：下一个约束在哪里?我们该如何克服这个新的约束?
约束可以来源于海关内部，也可以来源于海关外部。一般来说，约束可以是三种类型：资源、市场和法规。所谓资源，就海关而言，主要是财力资源和人力资源，海关监管水平不可能不受到检验检查设备投入和人力资源配备的限制，这些资源不可能是无限的;所谓市场，就海关而言，宏观上讲主要是营造健康有序的多边、双边贸易环境，微观上讲主要是企业及其代理人的需求，海关的监管不但不能不顾及企业的需求，而要把满足企业需求最大化作为原则，即在有效监管的前提下，最大限度地提供海关通关便利，满足企业提高物流速度、降低通关成本的需求;所谓法规，就海关而言，主要是执行国家法律、法规的约束，海关是国家行政管理机关，必须依法办事，履行法律法规所规定的职责。由于法规自身所具有的强制性，作为执法机关的海关对约束的改造必须首先依赖于法律、法规和规章，而对资源和市场的约束进行改造的余地要大得多。
二、对海关存在约束的判别
运用约束理论，构建海关大监管体系，最主要是应当借鉴其方法，为我所用。
简单地理解，海关是由海关工作人员通过实施监管、征收关税、打击走私和编制海关统计来实现其传统管理职能，完成国家设立海关的基本需要的，至于海关非传统职能的扩展，在这里不再去过多地展开。在这个系统中，以约束三种类型之一的“资源”为例，海关职能实现所需的各种资源是关键部分，如口岸监管场所、检查检验设备、关员、办公用房屋和其他固定资产等，有良好的资源作保证，才能使“法规”执行和“市场”需求得到满足。按照通常的假设，在成立一个海关时，可以使海关职能实现过程中各阶段、各环节的监管能力、工作步调协调一致，即达到能力的平衡。但这只是一个理想的状态。因为，海关管理和职能实现是一个动态的过程，各种情况千差万别，随机波动时时存在，管理能力平衡在实际工作中实现极其困难，可以说是达不到的。所以，管理过程中必然会出现某些资源负荷过多，造成管理不到位，成为卡“脖子”的地方，即约束。于是，各个海关的资源就有了约束资源与非约束资源的区别。
在海关监管环境中，所谓约束资源，指的是实际监管能力小于或等于管理负荷的资源。这一类资源限制了整个海关监管的效能。如一线监管人力投入不足、制约监督不力的问题，成为近期个别海关案件高发的重要原因。而要“杜绝通关的体外循环，防止出现税收征管漏洞”，在口岸通关环节，首先要把住物流关，“物流”这第一关把不住，选查、查验、审单、征税等各环节就都形同虚设了。
判别某管理资源是否为约束资源时，一般有以下六种典型情况：
(一)部分资源的监管能力(有效监管，下同)低于市场需求(高效运作，下同);
(二)所有资源的监管能力低于市场需求;
(三)所有资源的监管能力均高于市场需求;
(四)添加新的资源或改进监管流程时，对约束资源产生的影响;
(五)通过职能整合等措施提高监管能力时，对约束资源产生的影响;
(六)通过改善服务等措施使市场需求提高时，对约束资源产生的影响。
这六种典型的情况告诉我们，有效监管应与高效运作相匹配。判别一个资源是否为瓶颈，不仅要看这项资源的实际监管能力是否低于市场有效需求，还要看资源的实际监管能力是否高于市场有效需求，同时，还要关注海关各项工作的调整和变革对约束资源产生的影响。如果一项职能调整从局部看是有效的、有益的，但探究其与瓶颈资源的关系，会发现它会导致瓶颈资源更加“瓶颈”时，这项职能调整将会起到适得其反的作用，是不可取的。
三、借鉴TOC理论，构建海关大监管体系
为了切实实现海关通关和监管职能改进，构建海关大监管体系，我们不妨运用TOC提出的识别并解决“约束”的五大核心步骤，来逐一探讨和研究。
(一)尝试找出影响海关监管整体职能实现的约束
盛暑长指出：“随着国家开放型经济水平的不断提高和对外开放格局的不断深入，我们在监管的指导思想、方法与手段等方面日益显示出不适应。”那么，能否把这种不适应理解为约束呢?笔者以为，分析和解决问题的关键，还得从TOC提出的资源、市场和法规入手。
1、通关监管环节
一是通关监管的方式还比较传统、原始，一线监管的瓶颈问题还未得到有效解决。区域通关改革取得了成绩，但其广度和深度都有待延伸，手续上有待简化，机制上有待完善。这是一个典型的市场需求问题。
二是物流监控重视不够、力量不足。无论是进口监管、还是出口监管，物流监控是口岸监管的第一关，这一关把不住，其它一切都是空谈。而实体监管不足，则是问题的关键。可以把它理解为这是因为人力资源问题而导致的执法问题。
三是选查和查验工作有待完善。这一关是物流监控的延续，是监管工作的重要组成部分。查验工作中的问题还有很多需要研究解决，据了解，个别基层海关拒不执行直属海关的查验指令，是导致该海关近期发生违法违纪问题的直接原因。这是一个法制问题，但也有资源的制约和市场快速通关的要求;
四是查验的基础设备有待完善。特别是一些边远地区或业务量小的口岸，对检查检验设备的投入不能仅仅考虑产出的比例，还应当考虑政治和安全的需要。这完全是资源的限制造成的。
2、审单环节
一是审单工作有待升级。审单是监管的有机组成，放弃或轻视了审单就是放弃和轻视了监管，解决执法尺度和标准不统一，必须从审单入手，提高统一审单的层次和范围。这是一个法规问题;
二是必须重视审单的效能。审单与现场割裂，只能发现一般性的问题，从较宏观的方面起到监督和监控的作用。如何进一步完善其机制，把现场审单与区域审单结合起来，提高其效能，值得研究。这是一个包含法规和资源的问题，二次审单看起来重复，实则并不相同;
3、监督监控环节
一是对一线监管的有效监控不足。就目前海关监管而言，除了关区统一审单外，对一线监管，谁来监督?谁来监控?怎样监督?怎样监控?数据监控的作用尚未得到有效发挥，实际监控的职能也有很多漏洞和亟待完善的地方;
二是对监管工作的即时监督不够，缺少有效手段。目前，一些基层海关监控机能普遍弱化，自我监督缺失，在整体作业链条中，监督被置于边缘的地位;直属海关层面内，未形成有效的即时监督机制，审计工作亦有被边缘化危险;
三是对特殊监管区域的有效监控不够。由于现有保税物流监管体系刚刚建立，监管模式仍显落后，流程和手续较复杂，缺乏统一规范的监控系统，制约了保税货物在不同监管区域、场所之间的有序流动。
以上三点都包含着法规和资源问题。
4、管理体制环节
一是设关速度远远超过海关自身的承受能力。一个上世纪90年代初只有1个隶属海关的单位，为了给地方经济发展提供更多的便利，现在已经发展到拥有隶属海关和派驻机构9个，而且监管资源不足与监管点增加、管理链条拉长等矛盾和问题还在不断增加。这必然导致监管资源分散，监管力量不足的问题越来越突出。这是典型的资源与市场的问题;
二是业务部门设置过多，职能分散，衔接和协调出现问题。业务管理各自为政问题表现突出，整体链条失散，环与环不但不能相扣形成整体，甚至相互掣肘，发生内耗，亟待研究解决。另外，海关三级事权究竟如何划分?才能有利于海关整体机能严密高效运作?这也同样需要深思。一方面是资源紧张，一方面是资源浪费，一切都源于市场与法规;
三是近年来提出了“前面放开，后面管住”的理念，问题是，前面放开了，后面真的管得住吗?面对分散的、不成规模的企业，前面想放开，又不敢放开，后面想管住，又管不住。问题的难点在于，目前的情况下，前面要管住，后面也要管住，可人从哪里来呢?最后，哪儿都管不好。为了市场，也不能丢掉法制，更有资源紧张的问题。
5、风险管理环节
一是风险管理尚未发挥出实际作用。风险管理由稽查部门去实施，运行机制先天不足，风险管理未能与海关管理过程保持一致，风险管理的运用与原设计理念相去甚远;
二是风险管理作为一种先进的管理理念和手段，应该把它融入到海关监管全过程中去，做到时时处处有风险，时时处处就有风险管理，真正发挥风险的预见性和监督的有效性。
当试图改进监管方式、实现监管职能变革时，对约束资源产生的影响是很大的，如果达不到市场和法规的目的，就会进一步增加资源的负担，造成资源的重置和浪费。
(二)寻找突破这些约束的方法
也就是要给出第一步中所提出问题的解决方法，从而实现海关监管效能的改善和提高。要想突破这些约束，关键还是要针对这些约束，来进行分析和研究。
1、必须认真衡量和评估资源约束。主要是两点，一是人力资源，二是财力资源。如果确定了这两点是约束的话，就意味着要采取措施来保证这个环节始终正常、高效运作，以实现市场需求和法规需要。我们以一个关区为例，1991年这个关区有一个直属海关，一个隶属海关，人员约150人;至2008年底，隶属海关(包括筹备处)发展到6个，派驻机构3个，人员约400人。机构累计增加8个，增长300%;人员增加250人，增长167%。直属海关内设机构由1991年的4个，增加到2008年的13个，增长225%。可见，关区人员的增长远远慢于海关监管机构及内设机构的增长速度。同时，通关制度改革使我们的监管更严密了，无论从改革前发生案件的特点，还是从现在发生案件的一些特点看，改革都是非常必要的，是成功的，但改革使分工更细，相互监督制约机制更严密，人力资源短缺的问题表现得也更突出。而财力增长，假定每年的增幅都相对稳定的话，那么它的增长是有限的，是受到国家财力的限制的，是不可能无限扩张的，将它投入到2个海关和8个海关所达到的装备现代化程度是可想而知的。当然，人力资源可以通过加强教育培训、强化岗位练兵提高素质，财力资源则可通过提倡节俭节约来缓解，但实践证明缓解的程度是有限的。因此，构建海关大监管体系，必须首先认真地、审慎地、客观地评估资源，当所需要的资源不可能无限大时，则需在有限的资源下寻求监管效能的最大化。
2、必须正确对待市场的需求。市场的需求主要是三点，一是就近设立海关，越近越好，越方便;二是提高通关速度，越快越好;三是降低通关成本，越低越好。据此，海关系统采取了区域通关改革等一系列措施，并取得了显著效果。其中，有一项叫做24小时通关的改革，恐怕对市场的需求考虑得多，对资源的有限和执法的效果可能考虑的偏少。一些海关本来人员就少，监管点分散，监管量很小，再24小时通关，怎么管得过来，管得住呢?对企业的需求，一定要因地、因时，不能照抄照搬一个模式，那是十分危险的。
3、必须把有效执法作为海关监管工作的核心。“管好自己的人，把好国家的门”，首先要管得住;其次是遵循公平、公正的原则，要做到不论从哪个口岸进，不论是采取哪一种贸易方式，通关效率和税收负担都是一样的。要采取措施杜绝在这个口岸进税收就少，在那个口岸进税收就多的情况，要坚决制止以加工贸易或假以特殊监管区域等方式偷逃税款的行为。
通过上述的瓶颈分析，我们基本上找到了约束的原因，关键是要采取突破约束的办法：
1、寻找和追加资源。既然资源在构建海关大监管体系中具有基础地位的作用，那么必须首先要寻求与之相匹配的人力资源和财力资源。增加的幅度，要进行详尽、充分的论证，提交客观公正的研究报告，供决策者考量。
2、要注意追寻资源与市场的有机平衡。既不能不考虑市场对海关提出的特殊需要，也要从海关既有的资源和条件出发。
3、要协调海关的各种能力，使海关监管效能最大化。如果由于某种资源不足导致市场和执法需求无法满足，就要考虑增加这种资源;如果资源增加受到限制，就要考虑削减市场需求;如果各种能力之间，产生内耗或发生重置，就要考虑调整这些能力。
4、要注重发挥法规和政策的作用。通过找出海关内部和外部约束有效产出的各种政策规定，继而来制定、补充和完善，以有效发挥法规和政策的作用。对于有政策规定，不予执行的，则需要通过建立完善的预警监控机制，来强制其实施。首先要有完备的法律规范，其次要努力做到执法必严，违法必究，二者不可偏废。
5、在瓶颈环节设置缓冲。如对物流监控环节可以考虑在流程中设置中间巡查制度或加设双层验放卡口，以达到强化监管的目的。同时，可通过统计瓶颈环节的事故率，强化对瓶颈环节发生问题原因的分析;要努力查找监管不力、违法违纪事件发生的原因，并彻底予以根除。
6、树立全国海关一盘棋的思想。各直属海关要冲破局部利益的小圈子，站在全国海关，甚至国家的高度来研究和解决增设海关的必要性等问题。
(三)海关的所有其他活动均须服从于第二步中提出的各种措施
只有做到这一点，才可以实现系统其他部分与约束部分同步，从而充分利用约束部分提升的管理效能。正是这一点，使得DOC不单单是一种制造理念，而是一种管理理念和经营理念，可以应用于海关监管、征税、稽查、缉私等海关管理各方面的协调。我们不妨举一个例子来进行说明：如果海关管理系统中的物流监控环节出了问题，那么可以在这个环节适当的地方设置缓冲(即增加监管环节，完善其监管)，来保证系统中其他管理环节对物流监控环节的供给能够满足物流监控环节的需要。而目前很多海关中，正是对这点不明确，即要按照约束环节的管理节拍来协调整个业务流程的工作。一般情况下，如果那些非约束环节追求100%的利用率的话，将给海关监管带来的不是快捷，而是更多的掣肘、约束环节，更多地等待时间和其他种种浪费。现在的事实是，一些海关恰恰正是追求这些非约束环节的100%利用，海关实体监管环节不堪其苦，监管地位本末倒置，且增加事故发生的机率。
那么，如何来构建海关大监管体系呢?笔者以为，应选择以监管为基础、为核心，而不是各业务职能并行，或以税收征管为轴心，或以风险管理为中心。征税只是监管的表现和必然结果而已，管得住、管得好，税收征收率就高，反之则低，而且以税收为轴心会导致税往“低”处流，影响税收执法的公正和公平;风险管理则应贯穿海关监管的全过程，是新时期海关监管的重要手段。过度强调以风险管理为中心环节和地位，容易使各项专业管理迷失自己的目标，相互产生摩擦，甚至相互掣肘。目前，不仅风险管理部门，监管、关税、统计等业务部门都有各自的风险评估系统，都想在风险管理上一显身手，这岂不是一个很好的佐证?
1、以监管为基础
暂不论海关三级事权如何划分，海关监管的基础地位不能改变和动摇，海关的各项专业职能实现必须以监管为基础，风险管理不仅贯穿于海关监管的全过程，也贯穿于海关其它各项专业管理的全过程。海关监管的基础地位包括两个方面：一是海关监管工作的基础地位;二是海关监管场所、监管区域的基础地位，监管区域涵盖一般监管区域和特殊监管区域。海关监管必须体现分类管理、严密管理和高效管理相结合的原则。这里有三点是必须要遵循的：一是要将分散的监管资源、监管场所重新进行归并和整合;二是要坚持监管机制的创新，通过创新来有效缓解监管资源不足的矛盾;三是要把有限的海关资源进行统筹，重新定位和分配，向监管特别是实体监管倾斜。
2、以监管为圆心点
海关监管是一个圆的圆心，各项业务职能围绕着监管去实施。各业务职能部门均以风险为手段开展工作，在距离监管点时集中，发挥合力。
3、以监管为轴心
不同的是，圆心变为轴心，监管由静态的点，变为动态的轴，各项业务职能围绕着监管这个轴心去运转和调整。这种动态的运转过程更能体现出海关监管的实际管理状况。
4、以监管为中心
监管是海关各项业务的中心，海关的各项专业管理围绕在监管周围，各自成发散的状态。但围绕监管开展工作这一目标是明确的，风险管理贯穿各项工作的始终。
5、建立监管新体制
无论把监管作为基础，还是作为圆心、轴心、中心，都能够有利于把海关各项专业管理统筹起来，形成合力。这正是构建大监管体系的目的所在。纵向看，需进一步理顺总署、直属海关和隶属海关三级事权划分这个链条，理顺决策、管理和执行三个层级的关系，稳步推进构建“大脑聪明发达、躯干反应敏捷、四肢灵活有力”的智能型扁平化组织系统，使三环之间的相扣更加严密、吻合，真正做到决策到位、管理到位、执行到位。目前的情况是，中间层面，即直属海关的职能不是在削减，而是还有加强的倾向，这样势必进一步造成一线监管压力的加大，必须引起决策层的足够重视。横向看，以区域经济发展为着眼点，以企业分类监管为基础，以打破关区、部门壁垒为突破，改善一线监管瓶颈，构建完整的监管链条，做到监管职能管理与现场作业分离，查验与物流监控分离，选查与查验分离，并对物流、查验实行实时监控，现场督察，完善审单、征税机制，加强后续稽查，加强对特殊监管区域的监管，发挥一线监管、后续管理、打击走私等各方面力量的综合作用，实现通关监管与后续稽查、通关监管与缉私的联动效能，还要重视发挥审计职能，使审计与各项海关业务直接对接。这样，把海关内部的监管、监督职能全部调动起来，即提高了通关效率，又有利于两个风险的防范。
(四)改善约束因素
就是说，具体实施第二步中提出的措施，使第一步中找出的约束环节不再是海关的约束。在构建海关大监管体系中，必须首先着眼于改善约束环节和因素，从而推动整个体系的有机统一和发展。在推进分类管理、对守法企业推行便利通关监管模式的同时，要充分保证一线充足的监管资源，要进一步增加口岸人力投入，加强口岸正面监管和实体监管，改善口岸通关瓶颈;对人力资源紧张不具备全天候、无假日通关的海关，应立即采取措施，首先确保海关正常监管职能;要继续争取国家的支持，进一步增加海关的财力，加大一线监管设备投入;要注重加强海关监管场所的建设，规范监管场所管理，加强人工核查，强化海关对各种监管场所货物的全程监控;要全面开展风险管理工作，认真研究风险管理机制的构建、平台和系统的开发以及统一数据源的建设，发挥风险管理的实际效能;要严格控制新设海关机构，控制海关内设机构，当因职能调整需增设内设机构时，不仅要论证它的必要性，还要论证它的可行性，即资源的承受力;由于海关监管职能与现场作业分离，海关总署、直属海关的内设机构，除相关业务确需相互制约的以外，能合并的须果断合并;职能的配合、协作应确立以监管为核心开展工作，并考虑用建立统一的管理操作平台来实现。
(五)谨防人的惰性成为系统的约束
按照DOC的要求，当突破一个约束以后，还要重新回到第一步，开始新的循环。就像一根链条一样，当改进了其中最薄弱的一环或者几环，但又会有下一环成为最薄弱的。约束总是存在，只是此时的约束已同彼时的约束不同而已。认识到这一点，我们就会正确地认识海关监管工作中出现的矛盾、问题和约束，不断地去认真研究和解决，永不停止。
通过DOC，海关系统可以利用和控制自身监管资源不足与提高通关效率的矛盾和约束，而不是被有效监管与高效运作这一约束所控制，从而达到在不断创新海关体制机制的情况下，构建以监管工作为核心的海关大监管体系。