作为企业内部管理的一种标准化体系，预算管理至今已有近百年的历史。21世纪全球化竞争环境，跨国企业、巨型企业集团的产生，对预算管理提出了更高的要求，传统的预算管理模式已不再能适应企业发展需要，暴露出越来越多的问题。而新型的全面预算管理模式，将逐渐被越来越多的企业、特别是企业集团所应用，成为企业内部管理体系不可或缺的组成部分。
传统预算管理模式面临的问题与挑战
预算管理一般具备两项基本功能——决策与控制。早期，传统预算管理曾在企业的内部协调与控制中发挥关键性作用，但是随着时代发展与挑战升级，也因无法满足新的时代需要而出现了许多问题。尤其是大型集团公司，往往拥有不同行业、不同种类的多家子公司及二级单位，行业跨度广、经营多元化、公司规模大、人员数量多，单一、刚性的传统预算管理已无法满足这类企业的需求。
一是传统预算管理模式无法适应集团公司组织扁平化、柔性化需求。传统预算管理模式强调集权控制，其预算编制程式相对固定，由上而下、从综合到具体的预算指标体系与科层制组织相适应，以组织内部责任单位职能为基础。但是，在一个跨区域、跨行业的集团公司中，保持传统严谨的科层组织往往会导致人员冗余、等级僵化、效率低下、专业性下降等问题。而市场环境的瞬息万变,更要求企业必须变革传统的刚性组织管理,实现柔性组织管理，以达到层级减少、决策权分散、横向沟通加强、结构网络化以及对外开放的目标。因此，扁平化、柔性化已经成为跨国企业、大型集团公司管理改革的主流趋势之一。传统预算管理模式缺乏灵活性，集团公司的分支机构与各部门对预算编制的参与度低下，与组织扁平化、柔性化的趋势相悖。
二是传统预算管理模式的决策与控制功能存在内在冲突性。在实践中，过度强调控制与评价功能的预算管理模式往往导致“预算松弛”问题，掌握着专门知识和第一手信息的基层管理人员在编制预算时蓄意歪曲预算目标以便降低完成难度;而过度强调决策功能的预算管理模式则可能导致预算目标偏离实际，或集团风险不可控，内部控制机能削弱甚至失灵。对这两种功能的取舍与调和应根据企业所处的不同发展时期权变而定，但缺乏灵活性的传统预算管理模式往往无法满足这一要求，预算编制也无法做到上下结合，导致总部与基层信息不对称、目标思路不协调的问题。
三是传统预算管理以财务资本为单一控制目标，无法满足集团公司多元化发展需求。传统预算指标是体现企业持续稳定增长的财务指标，与“扩大规模”的单一目标相适应，包括营业收入、营业成本、营业利润等。但是对于拥有多个分支机构的企业集团来说，通常各个分支机构面临的竞争环境和面对的竞争对手是不同的，如果涉及多个行业，每个行业又可能处于发展周期的不同阶段，情况就更为复杂。因此，一个多元化集团公司可能同时存在多个预算管理目标和预算重点。这样的集团公司如果使用单一控制目标就会产生“一刀切”的负面效果，不利于分支机构的个性化发展。此外，单一的财务性指标容易忽视企业无形资本的积累，容易导致企业在激烈的竞争环境下丧失优势，造成发展后劲不足，甚至发生衰退。在企业实践中，则具体表现为片面地认为预算仅仅是财务部门的事情，由财务部门来编制预算并进行实施，忽略集团层面的综合协调与全面管理。
构建新型全面预算管理模式
由于全球经济一体化及信息化进程加快，技术水平及生产率大幅度提高，企业之间的竞争状态由过去的静态竞争转变为现在的动态竞争。在动态竞争环境下，企业采取的竞争行动不再是独立的，而将引起竞争对手的一系列反应，这些反应又会反过来影响到最早开始竞争性的企业，形成一种高强度、高速度的竞争互动过程。与静态竞争环境下人们更注重规模、收益率、市场结构等指标不同，动态竞争环境下，人们还要考察企业的核心竞争力、应变力和企业战略的作用。
全面预算管理针对动态竞争环境的新特点和新要求对传统预算管理方式做了改进，是一种全周期、全公司、全职能、全过程、全系统、全局性的预算管理模式。其主要特点有：
一是全面预算管理必须与集团总体发展战略相配套。全面预算管理不仅应计划和控制短期活动，还要具备长期眼光和目标，使得预算编制具备衔接性与延续性。与集团发展战略相结合，也有助于企业将行业分析、竞争对手分析纳入确定预算目标的考虑因素，使总体发展战略切实起到对预算管理的指导作用。
二是建立集团上下结合的预算编制模式。“集权控制”、指令式的预算编制方式已经无法满足现代企业管理需要，每个组织的内在要素和外在环境条件都各不相同，在管理活动中要根据组织所处的环境和内部条件的发展变化随机应变。因此，集团全面预算管理要注意给予各个分支机构预算自主权，由各分支机构根据环境变化以及竞争对手状况，自行编制或调整预算，避免集团公司不征求下级单位的意见和需要而“一刀切”可能导致预算脱离实际竞争环境的情形。与此同时，各子公司及二级单位“各自为政”、相互割裂的问题也值得警惕。
三是重视非财务因素，构建综合性指标衡量体系。在动态竞争环境下，企业的创新力与应变力成为获取竞争优势的主要决定因素。因此，在全面预算管理系统中，除财务性指标外，还应当构建能够反映长期驱动性层面的指标，特别是反映创新能力和资源调整能力的指标。
四是建立全面预算管理信息平台，实现精细化管理。预算的实时控制与动态调整必须以强大的IT系统为支撑，而现代IT技术可以为集团公司提供综合性、高度集成的管理信息系统，能够提供全面预算管理所需要的绝大部分数据，同时可以根据企业的具体需要扩展出其他功能。在预算编制环节，可以用于建立历史数据库、建立预测模型，模拟多个预算版本;在预算执行环节，全面预算管理信息平台软件和财务管理软件对接，可以对预算执行情况做出快速反应，实现预算动态监控，便于管理层根据当前的预算执行情况，快速做出决策;在预算调整环节，预算的临时增减也可以迅速地纳入预算管理体系，实现预算事前控制。
企业集团的全面预算管理几乎涉及到企业的所有经济活动，是一个动态的、多因素的系统工程。它是实现现代企业财务管理科学化、规范化、精细化的重要途径。因此，中国企业，尤其是大型集团公司，应在新的竞争形势下，逐步完成由传统预算管理模式向新型全面预算管理模式的转换，实现企业的科学发展。